媒体报道

被抽过筋的环保法 在现实中硬气不起来

发布时间:2014-2-21  浏览次数:1142

    空气污染、河流污染、地下水污染……近年来,伴随着大量环境污染事件的集中暴发,整个社会面临着前所未有的环境危机。从1979年我国首次出台《环境保护法》至今,我们的环境法治已走过了30多个年头。面对当前的环境危机,我们到底需要什么样的环境法治?

    日前,曾多次参与国家环保立法工作的中华全国律师协会环境、资源与能源法专业委员会主任委员,北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授,在接受中国青年报记者专访时指出,面对当前日益恶化的环境,我们必须认真对待此次《环保法》的修改,目前的环境状况已经容不得中国错过这次机会。

    2005年修改空气质量标准征求意见时,专业人士都呼吁要增加PM2.5项目,可环保部门说什么也不加。

    近年来,各类环境事故在不同地区频繁暴发,这是不是说明我们当下的环保法治存在问题?

    汪劲:说好听点儿,是我们的环保法治存在一定问题;说不好听点儿,我们国家环保法治所走过的三十年就是失败的三十年。

    单是从法律制定的角度来讲,我国与环保相关的法律制定得既早又多。1979年,当时我们国家的法律只有“九法一条例”,其中就包括《环保法》,还有与环保紧密相关的《森林法》。现如今,我国现行的法律大概有250多部,涉及到生态保护、污染防治、资源能源开发利用、循环经济等大环保方面的,就占二十七八部,是所有法律部门中数量最多的,这还不包括其他法律中有关环保的条款。即便如此,我们的环境仍一步步恶化到今天这种程度。你说,这不是环境法治的失败是什么?

您所说的环境法治的失败,是指在立法上的失败吗?

    汪劲:立法是最主要的因素,但不只有立法,还包括行政执法、司法等因素。在环保立法上,我们的问题主要表现在两个方面:首先,与环保有关的法律太多、太杂,经常是新法与旧法、先进制度与落后制度混在一起,相互矛盾之处不在少数,削弱了法律整体的效力;其次,我们许多法律条文,看上去非常漂亮,一旦使用起来就会发现,不是缺胳膊就是少腿,面对现实问题时怎么也使不上劲。

    举个例子。众所周知,我国法律规定污染项目在建设前,需要经过环境影响评估这个必经程序。这本是一个非常好的规定,可是偏要加上一个后缀,说建设前不进行环评也可以,后来补办就行。就是这个后缀,几乎推翻了整个环评制度。试想,一个被招商引资来的重污染项目,先期已经投入了几百上千万,补办环评时却不让通过,环保局长怎么向当地一把手交代?所以,在现实中,许多重污染项目都是在环评制度出台后上马的,就是对这一制度的巨大讽刺。

环保立法中不能少了环境标准吧?

    汪劲:的确是这样。在国外,环境标准一般都由立法部门亲自组织或监督制定,最主要的制定依据就是公众的生存健康权。但在我国,环保部门掌握着制定国家环境标准的权力,而制定标准的主要依据是当前的经济发展水平,有时竟还要考虑企业能不能承受,根本就不把人民健康能否接受作为制定依据。

    拿这两年公众都很关心的PM2.5来说,2005年修改空气质量标准征求意见时,许多专业人士都呼吁要增加PM2.5项目,可环保部门说什么也不加。背后的小心思大家都很清楚——治理空气污染很多年,好不容易看上去都达标了,加上个PM2.5,又变成80%的城市不达标,如此一来工作成绩一下就没了,他们当然不愿意。

环保法律的制定和修改都有专家参与,大家就没有提出反对意见吗?

    汪劲:反对意见是提过,但根本没用。从1989年开始,我就一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。在法律起草阶段,考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有,大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板的时候,考察成果和大家的意见几乎都被拍下去了,理由往往只有一个,就是我们的发展还没有到那一步,太严厉的制度不适合国情。我们环境法研究圈子内部笑称,这样的做法就是在抽筋,被抽过筋的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。

不打破对GDP的盲目崇拜,未来讲再多环保都没有用

    环保部副部长潘岳曾公开表示,地方政府不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾的主要根源。您怎么看当前我国地方政府在环境污染与治理中扮演的角色?

    汪劲:给你说一组数字吧。今年两会上,在党的十八大中央提倡“美丽中国”、“生态文明”的大背景之下,政府工作报告中确定我国2013年的GDP增长目标为7.5%。两会前后,大多数省份也都公布了自己的GDP增长目标,我统计了一下,30多个省、自治区、直辖市中,将增长目标定在两位数的竟然有20多个,这很不可思议。

两位数的GDP增长幅度是什么概念呢?按照我国目前每单位GDP的能耗水平和环保执法水平,如果要把环保搞好了,这样的增幅铁定实现不了;而如果真的实现了两位数的增长,那必定会以牺牲环境为代价。

地方政府不知道这样的代价吗?

    汪劲:他们当然知道。地方官员都是理性的趋利避害者。某种程度上说,在现行的游戏规则下,这样做正是这些地方官员利益最大化的选择。

    对于地方官员来说,他们最看重的游戏规则就是官员考评机制。现实中,中央考评地方的主要标准有两个——稳不稳定与是否发展,这两个标准都与经济有关。首先,保证稳定的前提是让老百姓有饭吃,这就需要发展经济,创造更多就业岗位;其次,如今衡量一个地方是否发展,大家眼睛里就只有GDP,围绕GDP地方政府在进行一场竞争非常激烈的锦标赛。而且,在当下“财权上收、事权下放”的改革背景下,地方政府需要为政府运行、民生工程等支付大量资金,但手里又没钱,于是只能拼命地招商引资。现实中,如果一个地方对企业的环保要求太严厉,它在招商引资中就会有劣势。于是,宽松的环保执法以及对污染行为睁一只眼闭一只眼,就成了一些地方在吸引企业投资时的砝码。

    现在,已经出现了一些将环境保护指标纳入官员考核体系的努力。比如前不久,国务院办公厅就印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》,明确要按照水资源保护的状况,对地方政府以及主要官员5年一考核。在您看来,这样的努力会不会改变一些地方政府在环保问题上不作为的问题?

    汪劲:我不否认出台这个规定的良好用意,但这只是一种头痛医头、脚痛医脚的做法,很难解决根本性的问题。时下,环保问题受到了公众越来越多的关注,于是,当空气有问题了,有关部门就把空气质量作为考核官员的指标;水有问题了,就将水质标准作为考核指标。官员考核指标就像一个筐,公众关心什么,有关部门就把什么往里装。然而考核这考核那,最终哪一个考核都起不了真正的作用。

    改变官员的考核方式的确必要,但更重要的,是我们需要反思导致官员考核方式畸形背后的因素——政府对GDP的盲目崇拜。我经常到全国各地考察,每到一个地方,当地官员最先介绍的一定是GDP,GDP增幅大的会以此为荣,增幅不够的会纷纷介绍决战下一年的计划和目标,从那些官员谈及GDP时投入的状态不难发现,一些地方政府对GDP已经着魔了。正是因为这种对GDP的崇拜,我们国家从第六个五年计划开始到第十一个五年计划,每一个五年计划中绝大多数的经济目标都超额完成,但几乎所有的环保目标都没有达到。可以预见,如果不打破这种对GDP的盲目崇拜,未来讲再多环保都没有用。

不应该还没开始讨价还价,草案就已经先畏畏缩缩地退到墙角了

    2011年,实施20多年的《环保法》正式进入修改程序。据悉,此次修法过程中,立法者与法学家之间的争论很激烈。请问争论焦点是什么?

    汪劲:此次《环保法》修改的大部分调研讨论我都参与了。其实修法过程中参与争论的不止两方,而是以全国人大环境与资源保护委员会为代表的立法者、环保部和环境法学家三方。三方中,前一方与后两方之间的分歧较大。当然,环保部与环境法学家的意见也不是完全相同,只是在一些基本问题上有一定共识。

表面上看,三方的争论在于一些具体的制度要不要写进新法中。比如,环境公益诉讼制度(指为了保护公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动——编者注)、按日计罚制度(指对企业的环境违法行为按天计罚,并将所有罚款额度相加,直到企业停止违法行为——编者注)等。环保部与环境法学家倾向加入这些制度,立法者倾向于不加。

    实际上,根本的分歧还在于立法理念的不同。立法者的意见是,《环保法》不能过于严厉,最基本的原则应该是修法不能给经济发展增加负担。以环境法学家为代表的意见是,从世界范围内的经验来看,怎么强调环境保护的重要性都不为过。而且,立法是一个博弈的过程,从草案到正式法律,要经过许多轮的讨价还价。所以应该在起草阶段把能想到的尽量想到,把能写进去的尽量写进去,再在博弈中寻找平衡。而不应该还没开始讨价还价,草案就已经先畏畏缩缩地退到墙角了。

    环境公益诉讼、按日计罚这些制度在世界许多国家以及我国一些地方都有实践,效果很好。反对新《环保法》加入这些制度的理由是什么?

    汪劲:拿环境公益诉讼来说吧,我一直认为,这一制度是最没有理由被拿下的,但最后的草案稿中就是被拿下来了,对于这一点,我当时是拍桌子反对的。之所以会拿下这一制度,立法者给出的理由是,正是因为环保部门没有做好才会出现公益诉讼,加上这一制度可能会减轻环保部门的责任。这个道理显然站不住脚。环保部门也不是神,他们的失职是经常出现的,你不能因为担心环保部门逃避责任,就否定老百姓公益诉讼的权利。而且,《民事诉讼法》的最新修改中已经写入公益诉讼制度,并明确授权其他法律规定哪些机关可以作为诉讼主体,这体现了我国未来立法的一个方向,《环保法》修改为什么要背道而驰呢?

    再说按日计罚制度。这项制度前几年就开始在重庆、深圳等地先行实践,我调研了很多次,对于企业的威慑力很大,实际效果比较理想。但立法者认为,如此重罚可能会导致环保部门钓鱼执法,面对企业的环境违法行为不作为。我不是说立法者的担心没有任何道理,只是对于钓鱼执法等可能出现的副作用,应该用更进一步的制度去规避,而不是否定按日计罚制度本身。

此次《环保法》的修改,一定要明确环境保护在我国宏观决策中的地位

    中国青年报:去年8月,《环保法》修正案草案公布。今年两会上,全国人大会议发言人傅莹表示,将要修改《环保法》。这是否意味着新《环保法》呼之欲出?

    汪劲:去年公布的《环保法》修正案草案,稍微内行的人都能看出,简直就像是一部放纵污染者与污染排放者共同起草的东西,对改善我国当前的环境问题不会有太大的积极意义。关于《环保法》修改,我的意见是,如果是像草案中那样小改,还不如不改。有关部门不能把《环保法》的修改视作政绩,只想尽快拿出一个法律就完事。《环保法》已经20多年没有修改了,下一次修改可能又是几年甚至十几年后的事。如果面对这次修改机会,我们的环保法治没有实现实质性进步,就当前的环境状况来说,中国根本无法再等那么多年。

对于《环保法》的修改,您有什么具体建议?

    汪劲:保护环境不只是环保部门一家的事情,它牵涉水利、土地、海洋、森林、渔业等多个部门,因此应当让多个相关部门坐在一起共同协商、综合考虑,而非由某个部门主导。鉴于我国目前环保相关法律的混乱状况,我认为应当尝试进行环境保护的法典编撰。具体操作中,应该将《环保法》升格为由全国人大制定的环境保护领域的基本法(现行《环保法》由全国人大常委会制定——编者注),作为环境法典的总则对待;对现在极度混乱的环保单行法律体系也应进行清理,将它们作为总则下面的具体章节。

具体到这次《环保法》的修改,我主要有四个方面的建议:

    第一,此次《环保法》的修改,一定要明确环境保护在我国宏观决策中的地位,明确其到底与经济发展之间是什么关系。从世界范围内的经验来看,环境保护的地位都是优先的,对于我们来说,如果实在不愿意确立其优先位置,最起码也应该明确环境保护是经济发展最为重要的平衡因素。

    第二,新法中,不论是环境保护制度的设计还是执行,都应该以人为本,以保护公民生命健康和财产安全为先。重大环境决策必须听取利益相关公众的意见。法律应该明确赋予公民在环境保护问题上的知情权、建言权、司法救济权。如果企业违法,公民可以告企业;如果环保部门不作为或乱作为,公民也可以告环保部门。

    第三,在处罚环境违法行为时,不能等到出现重大污染事故以后再重罚,应该将监督和重罚前置。同时,处罚措施不能只限于罚款,而应该具体到人。因为对于许多大型企业来说,你罚几万甚至几十万根本没有威慑力,但如果你处罚到个人,比如对主要负责人、直接责任人处以罚款、拘留,再严重就处以拘役等刑罚,效果肯定会很不一样。这样一来,对环境违法行为的行政处罚也与《刑法》中的环境犯罪规定实现了无缝连接。

    最后,鉴于政府部门在我国环境恶化中所扮演的角色,新《环保法》应该规定政府部门特别是地方政府在环境保护中的责任,要将这种责任落实到具体领导人和直接官员身上。不能一遇到污染事故,国外老百姓可以要求市长依法辞职,我们的老百姓却只能喊着请环保局长下河游泳。